副食品价格调节基金 对一项民生基金的追问：价格调节基金的是与非

半年来，山西省晋中市榆次区残疾军人徐二虎在原有优抚补助的基础上，每月获得30元的临时价格补助。

徐二虎的日常开销靠妻子在村里打零工的收入。去年媳妇病逝后，欠了一笔债，家里经济更捉襟见肘。30元虽然不多，但和帮助有需要的家庭没什么区别。

徐二虎并不知道他收到的钱是来自去年发改委等五部委下发的通知。通知要求各地建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制。该国相当一部分地区的联动机制所需的资金来源是价格调整基金。

在质疑价格调节基金向社会征集的合法性和管理使用混乱的同时，不能否认它是真正用于民生的基金，弥补了现行财政体制在支出社会底层方面的不足。

如今，价格调节基金面临着一个困境——有关部门认为它没有得到批准，并将其归类为乱收费，但各级财政部门没有给予足够的资金投入稳定价格和保障人民的工作，其作用仍然是不可替代的。

巧妙偏转

价格调节基金是指政府专门用于稳定价格、平衡供求、稳定市场、重点保障人民特别是低收入群体基本生活的资金。

按照财政预算规定，价格调节基金实行收支两条线，由物价部门或地方税务部门负责征收并纳入财政专户管理，专款专用，结余滚动使用。

根据各省颁布的规定，价格调节基金大多由物价部门根据情况会同财政部门使用，然后报同级政府批准，再由财政部门拨付资金。

去年年初，为了建立应对物价上涨、保障困难群众生活的长效机制，国家发改委等五部委联合下发了《关于建立社会救助保障标准与物价上涨联动机制的通知》，要求全国各省市在2011年底前建立联动机制。

去年8月，山西省政府发出通知，要求各地建立联动机制。符合下列三个条件之一的，政府应发放临时价格补贴:全省居民消费价格总指数环比上涨5%以上，或者全省粮食价格环比上涨10%以上，或者国务院出台稳定市场价格的重大相应政策。

联动机制的基本保障对象是优抚对象、城乡低保对象、农村五保供养对象、失业保险对象和农村寄宿制学校学生。

根据通知要求，山西省从去年11月起连续6个月向弱势群体发放临时价格补贴，直到5月价格稳定后才停止发放。

山西省晋中市榆次区民政局局长张卫平告诉《中国商报》(微博)记者，榆次区临时价格补贴标准为城市低保每人每月30元，农村低保每人每月20元，特护受助人员和五保户每人每月30元。半年来，仅民政部门发放的临时价格补贴就超过320万元，这笔钱的财政支出就是价格调节基金。

在担任民政局长之前，张卫平是物价局长，对物价调节基金的收支情况也有很好的了解。据他说，榆次区的价格调节基金主要是从社会上筹集的。目前每年征收金额约900万元，足以支付临时价格补贴。

“价格调节基金很有用，关键时刻能起到四两的作用。”张卫平说，价格调节基金除了发放临时价格补贴外，另一个重要目的是支持副食品生产流通企业，通过对相关生产经营者的补贴，稳定粮油、肉类、蛋类、牛奶等生活必需品价格的异常波动。

泽宇畜牧发展有限公司是榆次最大的肉类加工企业，其泽宇冷却肉占当地市场份额的60%。每年中秋春节猪肉涨价，泽宇都会推出特色肉，价格会比市场价低1元左右。

降价的秘诀是政府通过价格调节基金补贴这个企业。张卫平说，在他担任物价局局长期间，榆次区每年给泽宇注入10万元，晋中市也注入了15万元，每两个节日还会追加一些补贴。

“价格调节基金起到经济杠杆的作用。事实上，有时企业获得的利润远远大于政府补贴。但由于政府和企业是长期合作关系，企业对此有稳定的预期，关键时候也是愿意服从政府的指挥。”张卫平说。

近年来，榆次区利用价格调节基金扶持了一批蔬菜生产企业、大棚、面粉厂、食用油厂和廉价超市。每个企业都获得了5万元、10万元的资金，但这些“小钱”对稳定物价上涨起到了积极作用。

真实生活基金

榆次的情况是全国的缩影。在五部委的硬性要求下，全国31个省建立了联动机制，但各地补贴标准不一。

农村贫困人口补助标准为每人每月5-40元不等，城市贫困人口补助标准为每人每月10-60元不等。

补贴标准与当地财力密切相关。虽然国家五部委下发了通知，但是价格临时补贴资金都是地方政府自己筹集，资金来源也不一样。和榆次一样，大部分地区的价格补贴资金来自地方价格调节基金，没有价格调节基金的暂时从城乡低保储蓄中拨付，或者由地方财政拨付。

价格调节基金在一定程度上弥补了当前金融体系在民生支出方面的不足。

2011年，全国价格调节基金累计筹集230.2亿元，联动机制给予困难群众的临时价格补贴累计113亿元，其中相当一部分补贴资金为地方价格调节基金。

从各地的情况来看，价格调节基金比较健全的省份往往联动机制覆盖面广，补贴标准高。2011年，山西、内蒙古、广东等省筹集价格调节基金超过10亿元。同期，他们利用价格调节基金发放临时补贴，分别为9.6亿元、9.1亿元和3.6亿元。

山西省全年价格调节基金支出11.25亿元。除81%的临时价格补贴支出外，副食品生产基地项目配套建设支出约为1.45亿元，占总支出的13%；政府储备补贴项目3396万元，占总支出的3%。

广东价格调节基金在保障“菜篮子”供给和价格稳定方面也发挥着不可替代的作用。2011年，广东省在廉价店、冷藏措施、蔬菜大棚等“三项建设”上支出5.1亿元，占总使用量的53%。到目前为止，广东省已经建立了2000多家平价商店、补贴蔬菜大棚和补贴制冷设施。

张卫平表示，价格调节基金的存在为临时价格补贴和菜篮子供应提供了稳定的资金来源，不会对脆弱的县级财政造成支出压力。

出路在哪里

虽然价格调节基金是真正的民生基金，在维护社会稳定方面发挥着不可替代的作用，但由于没有列入政府基金目录，其合法性一直受到质疑。有关部门多次公开表示，该基金未经国务院批准。

根据《价格法》第二十七条“政府可以设立价格调节基金，调节价格，稳定市场”和国务院的要求，省级政府纷纷设立价格调节基金，其中很大一部分是为社会筹集的。

据统计，我国大部分省、自治区、直辖市都建立了价格调节基金，一些尚未建立的也在积极建设中。在资金来源上，除北京等个别省份外，大部分省份都采取向社会集资的方式。

以山西为例，根据2005年颁布的《山西省价格调节基金征收使用管理办法》，山西省从事生产经营活动，有销售和应税劳务收入，以缴纳增值税、消费税和营业税为计税依据，按三税之和的1.5%计征，而高税负的烟酒等产品按实际税负的1%计征。

2011年底，国家价格调节基金余额约为37.9亿元。山西、内蒙古、辽宁、广东等11个省余额过亿。

这笔钱对于近年来财力雄厚的各级财政部门来说并不是一个大数目，但对于“上千条线，下千根针”的县级政府来说就变得非常重要了。一旦取消，临时价格补贴和菜篮子保障就没有稳定的资金来源。

用物价部门的话来说，钱是“取之于民，用之于民”，但由于法律法规没有明确规定可以向社会收取，这部分资金的合法性也受到质疑。严格从法律角度讲，价格调节基金应该是财政支出的一种形式，最好的办法是由财政预算统一安排。

中国政法大学财税法研究中心主任石在接受本报采访时表示，用财政投资设立价格调节基金最符合《价格法》的立法意图。但由于财税部门一直“进不去、出不去”的原则，在预算中设立新的支出需要长期博弈。目前，建立财政全额投入的价格调节基金仍然面临很大阻力，这需要更高决策部门的决心。

意识到这个问题，有关部门曾建议中央政府每年拨出数百亿美元作为价格调节基金，或者由地方政府按不同级别负担，但两种建议都被否决。

相关人士表示，价格调节基金面临的困境反映了近年来价格体制改革过快和金融体制改革缓慢的矛盾。近年来，各级财政部门取得了长足的进步，但没有安排足够稳定的资金来稳定物价和保护人民。

这也成为中国金融改革的一大软肋。财政部部长谢在中国金融协会2012年年会上坦言，如何优化城乡低收入群体各项补贴政策是当前和今后一段时间金融领域的政策重点，要进一步完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，减少物价上涨对弱势群体基本生活的影响。

史认为，从目前的情况来看，停止征收价格调节基金是不现实的。现在能做的就是进一步规范这笔资金的筹集和使用，让它最大限度地用于民生。

在价格调节基金的筹集、管理和使用中，另一个受到批评的问题是管理费。广东省阳江市管理费高达10%，其中地税和物价部门各占5%，山西征收条例中地税部门征收的费用为8%。因此，人们担心价格调节基金会成为地方有关部门的小金库。

上述人士称，由于物价部门征收手段有限，国家发改委年初明确要求将社会普遍征收的省份委托税务部门征收。但是税务部门必须缴纳一定比例的收费，这也是管理费不规范的一个重要原因。

甘肃省在这个棘手的问题上做了一些探索。《甘肃省价格调节基金征收使用管理暂行办法》第二十三条明确规定，为弥补价格调节基金征收管理的必要费用，地方税务部门和价格部门的管理费按当年实际征收入库额的2%计算， 由同级财政年度预算安排，县级以上人民政府、有关单位和个人不得从经费中扣除上述费用。

针对价格调节基金筹集和使用中存在的问题，今年3月，国家发展改革委印发了《关于改进价格调节基金管理、加强价格监管能力的通知》，要求各地依法进一步完善价格调节基金，要求各地正确认识价格调节基金的性质，不得以增加地方财政收入、限制重要商品跨地区流通为目的设立价格调节基金。

通知还要求，从社会上普遍或专项征收应本着适当、适度、公平的原则负担，不得影响企业正常生产和人民生活。同时，多级政府要统筹安排，不要重复征收。

此外，通知具体提出加强价格调节基金管理，严格划定价格调节基金的使用范围，价格调节基金专门用于调节价格、稳定市场。同时要求用于支持农副产品生产流通的资金规模原则上不低于当年资金总额的三分之一。