宏观调控手段系统 中国特色的宏观调控：10多个部门+30多种工具和手段

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论坛君:在成熟的市场经济下，宏观政策对象主要是指总需求管理和稳定政策，重点是调整开放宏观经济的总量关系和总量平衡，而央行和财政部是主要的宏观调控职能部门。对中国宏观调控部门和工具的分析将有助于我们对宏观经济政策有更深的理解。

本文摘自中信出版社出版的《宏观调的逻辑》

作者:冯路

本文由中信出版社授权的全国人大经济论坛发布。

在2016年两会期间的政府工作报告中，李克强总理提出要“创新宏观调控方式”。如果要创新宏观调控模式，就需要知道我们的宏观调控是什么样的情况。

在成熟的市场经济条件下，宏观政策对象主要是指总需求管理和稳定政策，重点是调整开放宏观经济的总量关系和平衡。宏观政策具有相机抉择的特点，央行和财政部是主要的宏观调控职能部门。

但我们对宏观调控目标和对象的定义很广，不仅包括总量平衡，还包括结构优化目标；因此，政策工具中要使用规划、产业政策等多元化工具；在政策实施主体中，许多部门参与宏观调控。

宏观部门知道多少

中国有多少政府部门参与宏观调控？其实没有严格准确的统计。有评论文章认为，除了外交部，中国中央其他部门都会参与宏观调控，这似乎太笼统了。笔者梳理了10年来宏观调控的演变过程，发现应该有10多个部门以不同方式参与宏观调控，可以称之为“宏观调控九龙治水”现象。这些部门参与宏观调控的方式和程度不同。财政部、央行等一些部门，注定要承担宏观调控职能；有的来自于对宏观调控的特殊理解，如“土地宏观调控理论”、“环境宏观调控理论”、“农业宏观调控理论”；也有一些部门频繁出台反周期产业政策和信贷控制，表现出部门属性的宏观调整。

当然，不同部门参与宏观调控的频率、重要性和权威性会有很大差异。发改委、财政部、央行无疑是中国三大常规宏观调控的主要部门。央行和财政部参与宏观调控与国际经验一致，但其宏观调控实施模式仍具有与转轨经济环境相关的特点。

除了央行和财政部，我国近10年的宏观调控大部分是由特色宏观调控部门实施的。

发改委无疑是最重要最有特色的宏观调控部门。其前身国家计委在计划经济时期地位很高，绰号“小国务院”。改革期间，计委的职能结构不断调整。1998年机构名称改为“国家发展计划委员会”，增加“发展”，2003年改为“规划”“改革”。NDRC有着特殊的传统和优势，不仅在跨部门经济政策的制定和实施方面具有很强的协调性和执行力，而且其下属的“单兵素质”和内部机构的研究能力也很突出。

除了领导制定国民经济长期发展规划，协调重大跨地区发展项目和计划外，国家发改委在近10年的宏观调控中也发挥了独特的作用，包括跟踪、观察和分析宏观经济趋势并做出判断，协调其他部门采取各种手段进行反周期调控，在特殊情况下直接干预价格或领导重大案件的调查。NDRC相对稳健低调，但关键时刻行动犀利，重要政策可能利益明显，其政策走向尤其受到市场关注和解读。

从过去10年宏观调控的具体情况来看，NDRC直接发布宏观调控的政策更具产业针对性。鉴于新时期投资高增长，NDRC从产能过剩、加强环保、提升技术水平等不同角度切入，以投资限制等产业政策工具作为宏观调控手段。在实施保持增长等积极的宏观调控政策时，NDRC可以通过加快投资项目的审批来努力。NDRC对收入分配、金融发展、新兴产业的推动和各种补贴政策的设计有着特殊的影响，其政策操作会给观察者留下一种神秘的左右逢源的感觉。

但凡事有利有弊。NDRC虽然利用产业政策进行宏观调控，但有很大的自由裁量权和决策权，但很难界定合理的干预范围，微观干预措施必然会引发争议。投资干预往往以特定行业产能过剩为分析前提，然而，许多这样的预测与实际市场趋势大相径庭。通过行政限价手段控制通货膨胀更容易引起公众讨论。工业和信息化部成立后，国家发改委的部分产业政策职能发生转移。2012年，湛江钢铁厂项目审批案引发热议，暗示NDRC未来可能会缩小宏观调控与产业政策的行政差距。

NDRC在一段时间内进行宏观调整的另一种常见方式是协调或牵头环保、技术标准等相关机构，针对经济高增长带来的排放和环保压力加大的新形势，加强相关监管措施，这是限制特定行业投资的考虑因素之一。据笔者不完全收集的公开发布的材料来看，2003年至2008年，这类“宏观调控产业政策文件”有几十份，总篇幅达数百页。这种政策的具体内容应该合理，但一般应该是适应经济发展阶段变化的结构调整，应与短期宏观调整政策的应用适当区分。

由于中国重工业的快速发展阶段可能已经过去，在国家发改委和相关部门的努力下，具有合理含义的环保、技术监督、产业政策的制定和规范，已经分阶段取得实质性进展。然而，10年宏观调控积累的经验表明，“产业政策宏观调控”会带来一些问题，甚至弊端。这些因素可能构成NDRC今后改进宏观调控方法的重要背景条件。在2013年“两会”前夕，一些学者提出了解散NDRC的尖锐建议，但从预测的角度来看，NDRC在未来很长一段时间内仍可能在宏观经济管理中发挥特殊作用。但是，这一具有非凡历史传统和调控能力的强大机构是否在狭义上参与和主导宏观调控政策的广度、深度和力度上度过了巅峰，是观察中国未来宏观调控政策走向的亮点之一。