两位一体 一线|潘功胜：初步考虑建立跨境资本流动两位一体监管框架

新闻《第一线》的作者张勤刘鹏

6月14日，在陆家嘴金融论坛上，中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长潘表示，国家外汇管理局已初步考虑建立跨境资本流动宏观审慎和微观监管二合一的监管框架，相关框架已开始逐步建立和实施。

他说，宏观审慎措施主要是防范跨境资本流动的主要风险，维护外汇市场的基本稳定。主要内容包括建立和完善跨境资本流动宏观审慎管理的监测、预警和应对机制，丰富跨境资本流动宏观审慎管理的政策工具箱，以市场化方式反周期调整外汇市场顺周期波动，防范国际金融市场风险，跨越市场、机构、货币和边界。

在微观市场监管方面，主要是创新外汇管理模式，注重从前到后、从肯定列表到否定列表、从规则监管到规则与独立监管相结合的管理。

此外，要推进跨部门合作和国际合作，按照国际惯例加强反洗钱、反恐融资和反逃税审查，加强行为监管，维护公平开放的外汇市场环境，坚持真实性、合法性和合规性审查，坚持跨境交易不留痕迹的原则，加强渗透监管。严厉打击地下银行、非法外汇交易平台等非法外汇活动。

目前，中国外汇市场形势基本稳定，跨境资本流动和外汇市场供求基本平衡，人民币汇率双向波动的灵活性增强，预期合理划分，外汇储备规模总体稳定。如此稳定的外汇市场形势，为下一步改革开放创造了良好的环境和条件。

以下是书面记录:

潘:今天下午，我想谈一谈深化外汇管理改革，推进贸易投资自由化便利化，服务于国家全面开放新格局的机遇。

过去几年，中国外汇市场经历了高强度的风险冲击和挑战。在多种因素的综合作用下，2017年第二季度以来，中国外汇市场逐渐收敛到均衡状态。这张图是反映外汇市场的多个指标的组合，包括外汇储备、美元指数、外汇市场供求关系、跨境收支等。目前，中国外汇市场形势基本稳定，跨境资本流动和外汇市场供求基本平衡，人民币汇率双向波动的灵活性增强，预期合理划分，外汇储备规模总体稳定。如此稳定的外汇市场形势，为下一步改革开放创造了良好的环境和条件，这是我今天的主题。

中国在1996年实现了经常项目的完全可兑换。本世纪以来，中国资本账户可兑换水平不断提高。资本项目下的直接投资(FDI)和对外直接投资(ODI)已基本可转换，投资项下已形成以机构投资者和互联互通机制、深港通等为主的跨境投资渠道。在债务融资的全面宏观审慎框架下，人民币资本账户开放包括两个环节:上游交易环节和下游资本交换环节。目前，交易和交换环节仍存在一些问题:

一是少数项目仍不可兑换或可兑换程度较低。比如海外机构现在不可能在中国一级市场发行股票，可能很快就有可能。现在不允许个人账户下跨境资本投资。第二，有些物品虽然可以交换，但还是有一些限制，方便性不够。比如我后面说的QFII和RQFII，在改革前都有政策约束，比如锁定期安排，分期汇款政策约束等等。第三，一些可转换项目在交易中有约束条件，比如直接投资需要先备案后办事，准入前国民待遇加负面清单管理规则正在逐步推进。

下一阶段推进资本项目开放，总体思路是坚持为国家经济发展和对外开放服务的战略，协调贸易投资自由化便利化，防范系统性金融风险，促进资本项目稳步有序开放。主要有几个考虑因素:

第一，不可转换项目推动少数不可转换项目的开放。跨境证券交易项目的可兑换性可以通过交易与交易所的联系来提高。国家外汇管理局和中国证监会正在推进一些项目。其次，还有一些可转换项目，提高了便利化程度，减少了行政审批，实行负清单管理，削弱了政策约束，提高了政策透明度和可预测性。三是提高交易环节的开放程度，扩大国内市场尤其是服务市场和金融服务市场的开放，按照国民待遇加准入前负名单管理的原则，营造公平竞争的市场环境。

最近，我们重点开放了以下资本项目。一是金融市场双向开放，增加金融市场产品供给，规范海外市场债券和货币市场工具发行，衍生品市场支持扩大国内商品期货市场开放，完善合格机构投资者制度，优化QFII、RQFII、QDII、RQDII增加额度，放宽汇款限制，取消锁定安排等。，并研究国内合格投资者制度QDII2，初步扩大互联范围，完善债务转移。扩大基金产品互认范围，支持金融机构与国际金融市场的差异，研究允许中资机构参与离岸人民币市场，支持境外机构参与境内外汇市场。

最近，我们相继出台了一些关于资本项目开放的新政策。例如，取消了对合格投资者和合格境外机构投资者跨境资本流动的限制，增加了合格境内机构投资者配额，稳步推进了合格境内机构投资者试点。QFII和RQFII前天晚上发布了关于修改QFII和RQFII的相关政策规定，取消了锁定期的安排，取消了每月汇款20%的安排，允许QFII和RQFII进行境内投资和外汇对冲。

在QDLp和QDIE方面，这两个产品在上海和深圳的配额分别提高到50亿美元，下一步是继续增加这一配额。关于QDII，QDII总量有所增加。自4月份以来，37家机构获得了新的QDII配额。

近年来，人民币国际化取得积极进展。人民币连续七年成为中国第二大跨境货币，世界第三大SDR加权货币。人民币在世界上的使用不断改善，已成为世界第六大支付货币。海外实体持有和使用人民币的意愿迅速上升。今年1-4月，境外实体持有的金融资产同比增长31%。顺应市场需求，积极稳妥推进人民币国际化，在政策、产品创新、基础设施和市场开放等方面不断改善人民币跨境使用环境，促进人民币跨境使用与跨境贸易、跨境投融资联动，推动人民币从支付结算功能向储备、投资和交易功能拓展。

加快人民币国际化中心建设，支持上海建设全球人民币产品创新交易定价和清算中心，是上海自贸区跨境人民币业务的创新。指导离岸人民币市场建设，促进离岸人民币市场和在岸人民币市场的融合、发展和良性互动。

外汇市场预期合理划分，人民币汇率基本稳定在合理水平。人民币对美元汇率弹性进一步增强，双向波动特征十分明显。此图为2006-2018年人民币中间价与前一天相比的波动情况，红线为波动情况。我们可以清楚地看到，人民币兑美元汇率的灵活性明显增强。

完善汇率形成机制有助于发挥汇率调节国际收支的作用，提高外汇资源配置效率，减少市场盈余储备，增强中国抵御外部冲击的能力。未来的方向和把握有几个原则和重点，更好地发挥市场在汇率形成中的决定性作用，提高人民币汇率中间价形成的定期透明度和市场化水平，增强人民币汇率的灵活性，保持人民币汇率在合理水平上的基本稳定。扩大外汇市场对外开放，夯实汇率市场化改革的微观基础。

关于外汇市场建设，要进一步扩大外汇市场的深度、广度和活跃程度，建立开放竞争的外汇市场，丰富外汇市场交易工具，扩大交易主体，扩大市场开放，优化市场手段，完善市场监管。我想说一件事，关于引导市场参与者树立金融中性的观念，在汇率波动不断加大的环境下，市场参与者要树立金融中性的观念。近两年来，经过市场的教育和洗礼，中国企业的风险规避意识有所提高，但总体而言，风险规避意识不强。企业在外汇市场上的裸奔行为，不仅由于市场主体在宏观层面上的延迟效应，容易引起市场共鸣，也使得企业在微观层面上面临巨大的汇率风险敞口。

随着汇率市场化，汇率波动逐渐加大。企业外汇管理应坚持为主营业务服务，坚持财务中立原则，利用外汇市场工具进行套期保值，减少单边涨跌行为。在促进中国金融市场对外开放的同时，我们应该建立一个制度障碍，防止风险在国际金融市场上蔓延。我们初步考虑建立宏观审慎和微观监管跨境资本流动的二合一监管框架，并已开始逐步建立和实施。

宏观审慎主要是防范跨境资本流动的重大风险，维护外汇市场的基本稳定，包括建立和完善跨境资本流动宏观审慎管理的监测、预警和应对机制，丰富跨境资本流动宏观审慎管理的政策工具箱，以市场化方式调整外汇市场顺周期波动，防范国际金融市场风险，跨越市场、机构、货币和边界。

在微观市场监管方面，创新外汇管理模式，注重事前和事后管理，从肯定列表到否定列表，从规则监管到规则与自营监管相结合。推进跨部门合作和国际合作，按照国际惯例加强反洗钱、反恐融资和反逃税审查，加强行为监管，维护公平开放的外汇市场环境，坚持真实性、合法性和合规性审查，坚持跨境交易不留痕迹原则，加强渗透监管。严厉打击地下银行、非法外汇交易平台等非法外汇活动。

外汇管理部门将以实体经济服务为主体，以资本项目开放和人民币国际化为例，探索两翼改革开放的基本路径，在开放中有效维护国家经济金融安全。谢谢！

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