纳税人的钱哪去了 市政府的钱花哪儿了 每一位纳税人都想知道钱用哪

中国经济周刊记者张玉静|北京报道

市政府怎么花钱？如何让每一笔财政资金的使用都有迹可循？如何让每个纳税人都知道钱花在哪里了？中国城市中财务透明度最高的是什么？过去五年排名靠前的城市有什么共同点？

清华大学公共经济、财政与治理研究中心近五年发表的《中国市政府财政透明度研究报告》一直在试图回答这些问题。

同时，清华大学公共经济、金融与治理研究中心授权《中国经济周刊》每年独家推出该报告。自2013年以来，该报告研究了除海南省三沙市以外的285个地级市和4个直辖市的财务透明度。2015年，研究范围进一步扩大，除294个地级市和直辖市外，还包括358个县级市。2016年，研究范围仍为全国295个地级以上市政府和358个县级市。

“课题组排名的目的不是为了给哪个城市排名。我们希望通过努力，提高政府管理水平，提高国家治理能力，争取人人并列第一。”报告研究小组组长、清华大学公共管理学院教授俞乔对《中国经济周刊》记者表示:“在过去的五年里，中国市政府的财务公开和透明度取得了很大进展，这是由于预算法的通过。中央政府的重视，地方政府的配合，新闻媒体的持续关注，极大地推动了地方政府部门的财政进步。”

63个城市得分60多，前三名是北上广

通过对295个地级及以上市级政府财政透明度的大数据分析研究，课题组获得了《2016年地级及以上市级政府财政透明度清单》。前6名是北京、广州、上海、珠海、武汉、杭州；按照百分制，80分以上的城市有4个，70分以上的有20个，60分以上的有63个，比去年进步很大。

俞乔说，与去年相比，地级及以上城市政府在财政透明度建设方面取得了明显进展，无论是总得分还是详细得分。比如今年公共财政明细科目公开开放明显好于去年。越来越多的市政府除了自己的财务报告外，还在网上公布了详细的收支明细表。一些没有提供表格的市政府也在政府财务报告中详细说明了报告项目。

于乔告诉记者，在地级及以上的市政府中，北京、广州、上海的财务信息披露做得最好，得分非常接近，对其他市政府的财务披露起到了标杆和示范作用。这三个市政府的财务披露连续多年名列前三，交替排名第一。2016年北京排名第一，广州第二，上海第三，和去年持平。

珠海、武汉、杭州、天津、清远、成都、温州等其他10强城市金融透明度较好，且这些城市主要集中在东部沿海地区，说明东部沿海城市在引领经济建设的同时，越来越重视政府管理的制度建设。今年西部只有成都进入前十，排名第九。

今年县级政府财政透明度评价指标体系与地级政府完全相同，与去年相似。县级市的得分普遍低于地级市，70分以上的只有三个:云南省大理市、广东省乐昌市、江苏省江阴市。

前30名城市有什么共同点？

“四个账户”披露得很好

在今年的地级及以上市政府财政透明度排名中，前30名的市政府在机构公开方面普遍得分较高，平均得分接近总分的94%，几乎全部给出了较为完整的2015年预算执行情况和2016年预算报告，财政收支预决算公开到较为详细的项目，“四账”公开平均得分达到总分的80%以上。

衡量政府财政透明度的核心指标是市政府的预算和预算执行情况，即“四个账户”的披露情况。报告称，虽然“四个账户”的披露与去年相比有所改善，但仍有空方面的改善。本文分析了295个地级及以上市级政府预算和预算执行的公众得分比例。在295个城市中，86个市政府得分超过总分的60%，比去年多31个。虽然所有城市的平均分只占满分的43.23%，但比去年提高了9.3个百分点，进步很大。

在去年排名前30的城市中，部分城市排名有所下降，这也反映了地级市政府在财务披露方面的竞争态势。值得一提的是，今年山东省地级市的财务披露水平有了很大提高，占前30名的8个，包括滨州、临沂、青岛、济南、济宁、枣庄、东营、威海。

“一旦公之于众，难以回头”；市人大预算审查有待加强

在课题组5年的调研中，每年《报告》公布后，都会有很多地方政府收到关于排名的反馈。有的地方政府会直接发函，表示高度重视财务透明度和公开性，在制度层面讨论如何改善排名波动。

于乔表示，一方面，由于中央政府要求政务公开、建立阳光政府，通过预算法对地方政府债务披露进行了硬性约束；另一方面，历史悠久的城市如北京、上海、广州、珠海、武汉、宁波、天津、南宁、成都、杭州等。也反映了地方政府对金融开放和透明度的重视。

“在五年的研究中，研究组积累了大量的数据，没有与任何商业组织合作，也没有寻求政府相关部门的资助，保证了这项研究的学术性、独立性和公正性。”于乔说。

通过地方政府的反馈，一些地方政府表示，他们在提高金融透明度方面存在实际困难。比如一些省级政府对市级政府的信息公开有规定和约束，不符合中央政府的公开和财政透明原则。其次，一些市人大审议本级政府财政报告的时间严重滞后，影响了年初两会后市政府向全社会及时公布公共预算。比如有的城市市人大对上一年工作特别是决算的审议要到第三季度才能完成，而有的地方市人大可能在年初就完成了对预算和决算的审议，客观上造成了两者公开情况的差异。而且有些人大代表对很专业的预算决算“听不懂，想不通，不说”，很难发挥应有的作用。

对此，俞乔表示，一方面，市人大需要加强预算审查，尽快将审查预算放在NPC工作的最重要位置；另一方面，人大代表要逐步从业余人员转为专职人员。现阶段，全国人大代表应配备专业人员协助预算审查。

“外国议会也有各行各业的民意代表通过机构竞争，但都有专职助理和专家帮助了解专业预算问题。”于乔说:“金融开放的体制一旦启动，就很难回去了。”

最难的骨头:地方政府债务披露；只有37.2%的地级市政府和22.9%的县级市政府公布了债务情况

在其他重要财务信息披露方面，政府债务披露较去年有所改善，但仍是最差的，大额专项资金披露取得明显进展。

事实上，地方政府的债务状况一直是财政透明度披露中最难的一块骨头。

该报告侧重于市政府的债务状况。通过收集、统计和处理我国地级及以上市级政府和县级市级政府的债务披露数据，研究小组发现，只有37.2%的地级及以上市级政府和22.9%的县级市级政府披露了债务情况，披露口径和统计方法各不相同。

对此，于乔表示，地方政府举债在法律上没有合理、适当的解释。地方政府债务的统计口径非常复杂。现实是每个地方都有自己的融资平台，债务规模不明确。财政部、审计署每年都要对各地政府债务情况进行调查，但最终统计往往没有统一的指标口径。

2014年10月2日，国务院发布《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》，2014年10月8日，国务院发布《国务院关于深化预算管理体制改革的决定》，2015年1月23日，国务院发布《关于实施中期财务计划管理的意见》。此后，地方政府越来越重视债务信息披露，各地债券互换呈现出更加透明的趋势，这也是债务显性化的标志。国家层面的立法和法规对地方债务信息的透明度具有约束力。

相比之下，2015年政府债务披露较差:除北京、广州、上海、天津、宁波、厦门外，地级及以上的市级政府没有披露政府债务和借款资金的使用情况。2016年，政府债务披露得到较大改善，37个直辖市、省会城市和计划单列市中有23个已部分披露政府债务。

从内容上看，我国地方政府债务总额包括:地方政府债券、金融机构贷款、政府投融资平台负债、或有债务等项目。但在市政府公布的债务信息中，只披露了政府债券，并没有全面、充分地披露所有政府债务。

俞乔表示，就政府债务披露而言，对银行贷款、投融资平台负债、或有债务、政府投资债务等重要内容缺乏披露。主要原因可能如下:一是大部分地方政府通过下属投融资平台公司承担政府债务。市政府没有公布这些平台公司在国有资本运营中的相关信息，也没有披露当地国有企业的财务状况；二是整体负债率可能偏高，难以披露；第三，政府债务除了直接债务外，还有大量的担保债务，宣传困难，缺乏激励机制；4.关于或有负债的定义不一致，存在很大的技术争议。

俞乔说，控制地方政府借款规模，完善地方政府债务监管，提高地方政府债务的公开透明性，是完善政府治理、防范系统性风险的重要内容，也是大力发展中国金融市场的制度基础设施建设。

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